Обзор типичных ошибок в проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений уставы муниципальных образований, выявленных при их правовой экспертизе в 2019 году
В соответствии с пунктом 2.1.5 Плана основных организационных мероприятий Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области на 1 полугодие 2020 года Управлением Минюста России по Ивановской области (далее – Управление) проведен обзор типичных ошибок в проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений уставы муниципальных образований, выявленных при их правовой экспертизе по итогам 2019 года.
В 2019 году проведена правовая экспертиза 101 проекта решений представительных органов муниципальных образований о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Проекты уставов муниципальных образований в 2019 году на правовую экспертизу не поступали.
По результатам проведения правовой экспертизы наиболее часто выявляются следующие типичные ошибки подготовки проектов изменений и дополнений в устав муниципального образования.
1. Отсутствует обязательный элемент структуры муниципального правового акта – текст решения представительного органа муниципального образования.
Проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования (далее - МПА) в случае, если изменения и дополнения в устав муниципального образования изложены в приложении к решению, должен содержать:
- текст решения представительного органа муниципального образования, который содержит норму о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования согласно приложению, а также устанавливает порядок опубликования (обнародования) данного решения и порядок его вступления в силу (или порядок вступления в силу его отдельных пунктов);
- текст изменений и дополнений в устав муниципального образования в виде приложения к решению.
Однако, такая обязательная часть проекта МПА, как текст решения представительного органа муниципального образования, которым принимаются изменения и дополнения в устав, в большинстве случаев не направляется в Управление на правовую экспертизу.
Таким образом, в процессе проведения правовой экспертизы проекта МПА у Управления отсутствует возможность оценить соблюдение установленного уставом муниципального образования порядка опубликования (обнародования) МПА, а также требований федерального законодательства о вступлении в силу МПА в целом или его части.
Отсутствие такой составной части проекта МПА, как текст решения представительного органа муниципального образования, может привести к отказу в государственной регистрации изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае выявления нарушений установленного федеральным законодательством порядка опубликования (обнародования) МПА и порядка вступления в силу отдельных положений, содержащихся в МПА.
Примерная форма решения представительного органа муниципального образования о принятии проекта изменений и дополнений в Устав муниципального образования представлена в приложении.
2. Несоответствие проекта МПА положениям действующего федерального или регионального законодательства.
Изменения и дополнения, содержащиеся в проекте МПА:
- не соответствуют актуальной редакции Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ);
- не учитывают изменения, внесенные в иные федеральные законы, нормы которых воспроизводятся в уставе (например, в Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации");
- не учитывают актуальные нормы законодательства Ивановской области в сфере местного самоуправления, а именно нормы Законов Ивановской области от 18.11.2014 N 86-ОЗ "О некоторых вопросах формирования, организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области", от 18.03.2009 N 29-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ивановской области", от 01.07.2019 N 40-ОЗ "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Ивановской области", от 30.05.2017 N 39-ОЗ "О порядке осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, и лицами, замещающими муниципальные должности".
3. Нормы действующего федерального законодательства в проектах МПА изложены в полном объеме без учета особенностей их применения к конкретному муниципальному образованию.
а) Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ регулируется правовое положение члена выборного органа местного самоуправления; в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
В структуре органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области отсутствует иной орган местного самоуправления, сформированный на муниципальных выборах, кроме представительного органа муниципального образования.
Таким образом, включение в устав муниципального образования норм о членах выборного органа местного самоуправления не соответствует установленной уставом структуре органов местного самоуправления муниципального образования.
б) В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений.
Во всех муниципальных районах Ивановской области отсутствуют межселенные территории.
Таким образом, нормы о межселенных территориях и о полномочиях муниципальных районов на межселенных территориях в уставы муниципальных районов не вносятся.
в) Проекты содержат нормы федерального законодательства, имеющие прямое действие и не относящиеся к вопросам регулирования устава, установленным частью 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ либо регулирующие деятельность органов государственной власти Ивановской области (например, некоторые проекты содержат нормы, регулирующие деятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации).
4. В проектах МПА выявляются следующие нарушения правил юридической техники изложения текста МПА:
- в проектах не учитывается актуальная редакция устава: содержатся нормы, уже внесенные в устав предыдущими решениями или признаются утратившими силу нормы, в отношении которых ранее было принято решение о признании их утратившими силу (текст актуальной редакции устава муниципального образования содержится на портале Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания: ЭЛ N ФС77-72471 от 05.03.2018) в информационном банке данных: «Уставы муниципальных образований»;
- наименование проекта решения представительного органа муниципального образования в большинстве случаев изложено в следующей редакции: «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования», однако пунктом 1 такого решения устанавливается, что Совет муниципального образования решил: «1. Принять изменения и дополнения в Устав согласно приложению к настоящему решению» вместо необходимого «1. Внести изменения и дополнения в Устав согласно приложению к настоящему решению»;
- нарушена нумерация пунктов проекта (отсутствие последовательного изложения, повтор или пропуск нумерации);
- изменения и дополнения в статьи устава изложены с нарушением порядка последовательного изложения статей устава от первой к последней;
- в проектах содержится указание на пункты статей устава вместо необходимого указания на части статей устава (при подготовке проекта необходимо учитывать, что статьи устава делятся на части, которые определены как цифры с точкой «1.» или «1.1.», части делятся на пункты, которые определены как цифры со скобкой «1)», пункты делятся на подпункты, которые определены как буквы со скобкой «а)»);
- в проектах содержится неправильное исчисление абзацев текста статьи устава (необходимо учитывать, что предложение, написанное с красной строки, является абзацем, абзацы исчисляются внутри элементов структуры статьи: например, абзац 1 части 2 статьи 3 или абзац 1 пункта 2 части 3 статьи 4);
- в проектах отсутствует единообразный подход к изложению текста изменений: например, содержатся нормы: «Пункт 1 части 2 статьи 3 Устава изложить в новой редакции» и одновременно «Новая редакция пункта 2 части 2 статьи 3 Устава»;
- в проектах содержится норма: «Пункт 1 части 2 статьи 3 Устава исключить» вместо необходимой «Пункт 1 части 2 статьи 3 Устава признать утратившим силу»;
- при воспроизведении норм федерального законодательства не учитываются особенности их изложения для конкретного субъекта Российской Федерации и муниципального образования (вместо словосочетания «субъект Российской Федерации» необходимо использовать словосочетание «Ивановская область» в соответствующих падежах; вместо словосочетания «муниципальное образование» необходимо указывать наименование муниципального образования; словосочетание «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предлагаем заменять на словосочетание «Губернатор Ивановской области»);
- в проектах содержатся словосочетания «настоящим федеральным законом», «законом субъекта Российской Федерации» вместо необходимого указания на федеральный закон или закон Ивановской области;
- проекты не учитывают содержащихся в уставах сокращений наименований муниципального образования и наименований органов местного самоуправления муниципального образования;
- в проектах содержатся наименования других муниципальных образований;
- в проектах содержатся грамматические и пунктуационные ошибки.
В целях исключения при разработке проектов муниципальных правовых актов вышеуказанных нарушений предлагаем обратить внимание специалистов, отвечающих за подготовку проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований на следующее:
1. при подготовке муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований необходимо использовать актуальные редакции уставов муниципальных образований содержащиеся на портале Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания: ЭЛ N ФС77-72471 от 05.03.2018), раздел «Уставы муниципальных образований»;
2. на качество подготовки МПА в части соблюдения правил юридической техники оформления и содержания МПА в целях исключения орфографических и грамматических ошибок на стадии разработки проекта;
3. при подготовке муниципальных правовых актов предлагаем использовать Методические рекомендации по подготовке муниципальных нормативных правовых актов (http://pravo.minjust.ru/sites/default/files/documents/metod-materials/mp.pdf), а также ознакомиться с Мониторингом нормотворческого процесса органов местного самоуправления с иллюстрацией типичных нарушений правил юридической техники на конкретных примерах (http://pravo.minjust.ru/sites/default/files/documents/metodmaterials/monitoring_norm_proc.pdf)
ПРИЛОЖЕНИЕ
Российская Федерация
Ивановская область
_________ муниципальный район
_______________________ поселение
СОВЕТ _________________ ПОСЕЛЕНИЯ
____ созыва
РЕШЕНИЕ
_______.2020 года № __
место нахождения
О проекте изменений и дополнений в Устав _________________ поселения
______________ муниципального района Ивановской области
Руководствуясь Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях приведения Устава ____ поселения _______ муниципального района Ивановской области в соответствие с федеральными законами, законами Ивановской области, Совет ___ поселения _____ муниципального района Ивановской области РЕШИЛ:
1. Принять проект изменений и дополнений в Устав _____ поселения _____ муниципального района Ивановской области (приложение 1).
2. Утвердить Порядок учёта предложений по проекту изменений и дополнений в Устав _____ поселения _____ муниципального района Ивановской области и порядок участия граждан в его обсуждении (приложение 2).
3. Обнародовать/Опубликовать настоящее решение в соответствии со статьей __ Устава_____ поселения _____ муниципального района Ивановской области.
4. Назначить /Провести публичные слушания по проекту изменений и дополнений в Устав _____ поселения _____ муниципального района Ивановской области __.__.2020 (указать место и время проведения публичных слушаний).
5. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на Главу ____ поселения ___.
Председатель Совета
____ поселения
_____ муниципального района
Ивановской области (подпись, печать) _______
Глава ____ поселения
_____ муниципального района
Ивановской области (подпись, печать) _______
Приложение № 1 к решению
Совета _____ поселения
от ___________№ ____
Российская Федерация
Ивановская область
_________ муниципальный район
_______________________ поселение
СОВЕТ _________________ ПОСЕЛЕНИЯ
____ созыва
РЕШЕНИЕ
_______.2020 года № __
место нахождения
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В УСТАВ _________________ ПОСЕЛЕНИЯ
______________ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», в целях приведения Устава ___________поселения ______________ муниципального района Ивановской области в соответствие с действующим законодательством, Совет _________________ поселения ______________ муниципального района Ивановской области
РЕШИЛ:
1. Внести изменения и дополнения в Устав_________________ поселения ______________ муниципального района Ивановской области согласно приложению к настоящему решению.
2. Направить настоящее решение на государственную регистрацию в соответствии с действующим законодательством.
3. Обнародовать/Опубликовать настоящее решение после государственной регистрации в соответствии со статьей __ Устава_____ поселения _____ муниципального района Ивановской области.
4. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального обнародования/опубликования.
5. Пункт 2 приложения к решению вступает в силу с 01.01.2021 / по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего настоящее решение (используется в случае необходимости).
Председатель Совета ____ поселения
_____ муниципального района
Ивановской области (подпись, печать) _______
Глава ____ поселения
_____ муниципального района
Ивановской области (подпись, печать) _______
Приложение к решению
Совета _____ поселения
от ___________№ ____
Изменения и дополнения
в Устав _____ поселения
_____ муниципального района Ивановской области,
принятый решением Совета ____поселения
_____муниципального района Ивановской области от ____ № __
(в редакции решений Совета _____ поселения _____муниципального района Ивановской области
от ____ №)
1. Пункт __части __ статьи __ Устава изложить в следующей редакции:
«_) ________ ;».
2. Часть __ статьи __ Устава изложить в следующей редакции:
«_. _____.».
3. Часть __ статьи Устава дополнить абзацем следующего содержания.
«___».
4. Статью __ Устава признать утратившей силу.
Приложение № 2 к решению
Совета _____ поселения
от ___________№ ____
ПОРЯДОК
учета предложений по проекту изменений и дополнений в Устав ____________ поселения ___________муниципального района Ивановской области
и порядок участия граждан в его обсуждении
1. Настоящий Порядок разработан в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Для рассмотрения предложений и замечаний по проекту изменений и дополнений в Устав ____ поселения создается комиссия по разработке проекта изменений и дополнений в Устав ____ поселения ____муниципального района Ивановской области.
3. Предложения и замечания по проекту изменений и дополнений в Устав ____ поселения ____муниципального района Ивановской области вносятся:
- гражданами, проживающими на территории ___ поселения;
- организациями и учреждениями, расположенными на территории ____ поселения.
- органами местного самоуправления и их должностными лицами;
- прокурором
4. Предложения и замечания по проекту изменений и дополнений в Устав ____ поселения ____муниципального района Ивановской области подаются или присылаются по почте в письменном виде по адресу: ___, Ивановская область, ___ район, _____. в период с __.__.2020 по __.--.2020.
5. Поступающие предложения должны содержать реквизиты отправителя и основание их внесения.
6. Поступившие предложения и замечания обобщаются и выносятся на публичные слушания для обсуждения и голосования..
7. Граждане ____ поселения могут принять активное участие в обсуждении проекта изменений и дополнений в Устав ____ поселения ____ муниципального района Ивановской областина публичных слушаниях, которые состоятся _____2020 года в __ в здании ____ по адресу: ____.